壳公思
证券及期货事务监察委员会
对中介人的监管方针
2011年6月
目录
引言
第I部：监管使命和重点
第II部：监管制度
A. 识别风险
(a) 公司特有风险
(b) 界别层面风险
B. 风险评估及监管方针
(a) 非现场监察
(b) 现场审查
C. 监管效果/结果
引言
1. 证监会已于题为“中介人规管架构”的文件中列明其在规管中介人方面的角色及方针，规管方式包括：(i)初步把关或发牌；(ii)持续监管；及(iii)采取执法行动打击失当行为。
2. 本文件着重探讨证监会就持牌法团进行的受规管活动1所肩负的监管职能。这项职能主要由证监会的中介团体监察科负责执行。
上标位置释义：
1 定义见《证券及期货条例》（第571章）。
3. 本文件分为以下两部分：
• 第I部 概述证监会的监管使命和重点；及
• 第II部 阐释证监会采纳的监管制度，即实际上如何进行监管。该部描述与监管目的尤其相关的不同类别的风险及事宜，包括涉及个别公司的风险（“公司特有风险”）和层次较高、范围较广的界别层面的风险（“界别层面风险”），继而说明如何识别及评估该等风险、有关制度所依据的监管方针，以及各类可能出现的监管效果／结果。
第I部：监管使命和重点
4. 香港证券市场近年迅速增长。持牌法团的数目与日俱增，其业务亦愈趋复杂。近期的全球金融危机导致市场大幅波动，令持牌法团的财务风险增加。随着愈来愈多散户投资者投资非传统投资产品，持牌法团的销售手法日益重要。此外，全球规管环境急速演变，也可能对我们的制度造成影响。
5. 考虑到上述因素，证监会因此制定以下有关监管中介人的部门使命宣言：
“为证监会的使命2作出贡献，采取平衡的方针监管中介人，重点监察其业务操守及财政稳健程度，以维护投资者及业界的利益。”
上标位置释义：
2 证监会的使命是“加强和保障香港证券期货市场的廉洁稳健，以维护投资者及业界的利益”。
6. 透过采取平衡的方针，证监会致力：
• 确保投资大众获得适当程度的保障，而不致窒碍市场发展；及
• 落实与风险水平相称及以风险为本的监管，从而对被归类为高风险或高影响力的持牌法团施以较大的监管力度，并着重处理可能对投资者及／或整体市场造成重大影响的规管事宜。
“高风险公司”泛指在管理风格及系统和监控状况方面有必要接受较密切监管关注的持牌法团，而“高影响力公司”则泛指本身在市场上的角色和活动量、所服务的客户数目以及所持客户或基金资产的款额均非常重大，以致其营运如出现任何不稳定情况即可能对投资者的信心和市场稳定性造成重大影响的持牌法团。
7. 尽管没有规管制度能保证零倒闭，我们的整体监管制度乃为尽量减低持牌法团一旦结业时为投资者及市场带来的任何不利影响而制定。我们一般避免作出过度规管和微观管理。每家公司的高级管理层均须对该持牌法团的活动负责，并有责任妥善管理该等活动所涉及的风险，同时应实施及维持适当措施，确保该持牌法团遵守有关法例及规管规定。为此，持牌法团的高级管理层须（除其他事项外）：
• 制订及实施与该持牌法团的业务活动的规模及深度相称的适当系统及监控措施；
• 持续及适时地评估该持牌法团的营运及财政状况，包括对其构成的定质及定量风险或在当中发现的不足之处；
• 确保管理及监督职能由合资格及富经验的人士执行；及
• 确保其职员以诚实、公平和维护客户最佳利益的态度行事及市场廉洁稳健。
8. 证监会的监管活动主要集中于以下两个范畴：
• 审慎监管
所有持牌法团均须妥善管理其财务风险，并时刻维持与为妥善经营业务而承担的风险水平相称的财政资源，包括确保《证券及期货（财政资源）规则》（“《财政资源规则》”）所载的若干基本规定获得遵从。《财政资源规则》规定，每家持牌法团为市场
风险和交易对手风险作出拨备后，须时刻维持足够的速动资金，使法团本身能够应付其所有负债。证监会采用多项措施评估和监察持牌法团的财务风险，及更严密地审查高影响力公司，原因是该等公司一旦陷入财困，可能会为其他持牌法团带来严重的连锁效应。
• 业务操守监管
所有持牌法团均须妥善监督其业务操守及维持适当人选资格。他们尤其应遵守（其中包括）《证券及期货事务监察委员会持牌人或注册人操守准则》（“《操守准则》”）和《适用于证券及期货事务监察委员会持牌人或注册人的管理、监督及内部监控指引》的规定，并遵从各项一般原则，例如以适当的技能、小心审慎和勤勉尽责的态度行事，及以公平和诚实的方式对待客户。证监会会对持牌法团进行现场视察，并跟进
对持牌法团的投诉和持牌法团自行呈报的违规事项，从而识别、评估及监察持牌法团的业务操守，而且一般会对高风险和高影响力公司进行较频密的现场视察和较严密的审查。
第II部：监管制度
A. 识别风险
(a) 公司特有风险
9. 持牌法团可能为客户及整体市场带来不同类型的风险。较常见的风险有以下两类：(i)财务风险；及(ii)业务操守风险。
• 财务风险
这类风险通常涉及速动资金不足、信贷管理系统无效、业务模式不可持续或杠杆借贷比率偏高的持牌法团。财务风险一般包括信贷／交易对手风险、流通性风险及市场风险，持牌法团可能会因客户／交易对手违责、速动资金不足及市况逆转而蒙受亏损。
• 业务操守风险
这类风险一般涵盖持牌法团、其客户及／或交易对手因该持牌法团的不适当或不可取的业务操守或违反适用法例及规例而招致亏损的风险。
(b) 界别层面风险
10. “界别层面风险”一词是指可能影响整个证券业或其重大部分而非个别持牌法团的风险。这些风险通常涉及以下三个范畴：
• 经济及市场表现
证监会致力监察因经济／市场环境出现重大转变而对持牌法团的业务运作造成重大影响的风险。举例而言，证监会在2007年股市畅旺时便曾对各大券商的保证金融资业务进行详细分析，以评估他们的风险管理监控情况及有否遵守相关规例。
证监会亦会进行市场研究及分析综合行业数据，以识别需要予以规管响应的趋势及新兴风险／事宜。
• 市场演变
证监会十分注意当前金融市场的动态。在过去一段日子，证监会一直检讨持牌法团的销售手法，在2007年更发表了《有关从事财务策划及财富管理业务的持牌及注册人士为客户提供合理适当建议的责任的〈常见问题〉》，藉以向业界提供额外指引。
• 规管
证监会不时就别具重要性的规管范畴进行研究和特别审查。有关防止洗黑钱的规定是证监会持续审查的规管范畴之一。本会在2011年对选定的持牌法团进行了一项特别审查，重点评估他们的初步及持续的客户尽职审查、备存纪录的工作，以及识别及举报可疑交易的情况。
B. 风险评估及监管方针
11. 证监会对所有持牌法团的风险评估及监管方针乃建基于以下原则：
• 高级管理层须承担首要责任，确保持牌法团时刻妥善管理与其业务相关的风险、维持适当的操守标准及遵守恰当的程序；及
• 证监会拟对某持牌法团作出监管的深入程度，基本上视乎该持牌法团为证监会的规管目标所带来的风险及影响的水平及性质而定。
12. 证监会已确立多种监管方法及措施，以协助识别、评估及监察持牌法团的有关风险。这些方法及措施大致可分类如下：
• 适当的规例及预警机制：透过向持牌法团的高级管理层提供详尽的风险管理指引、施加各种规管限制（例如转按上限，即为持牌法团可将客户的抵押品转按予银行的数额设定上限）及实施《财政资源规则》（及其预警制度3），让持牌法团能自行妥善监察及管理其财政状况及业务。
上标位置释义：
3 例如，凡任何持牌法团的速动资金跌至低于某水平，该持牌法团即须向证监会报告。
• 核数师的核证：依据《证券（账目及审计）规则》及香港会计师公会发表的《实务说明》（PracticeNote）第820号，持牌法团的外聘核数师须就该持牌法团提供的财务数据，以及该持牌法团就管理客户资产而操作的监控系统，向证监会作出保证。
• 积极监察：积极监察大致可分为非现场监察及现场审查两种。非现场监察主要涉及与持牌法团的高级管理层保持对话、进行定期的敏感度／压力测詴及其他有关金融及非金融情报的详细分析；至于在进行现场审查期间，则一般会对持牌法团的主要业务操守及合规风险作进一步评估。
13. 证监会对个别持牌法团采取与风险水平相称的监管方针，与法团本身的风险及其对香港证券期货市场的影响程度相称。实际上，每家持牌法团均须向证监会呈交定期财务申报表及其他文件以供审阅，并须不时接受证监会的现场审查。
14. 然而，任何持牌法团如带有较高的规管风险或对市场构成重大影响，均会受到程度较深入的监管，例如可能须接受较频密的视察，而视察范围的广度和深度可视乎证监会对该公司的风险评估而予以调整。证监会也可能会加强对这些持牌法团的非现场监察。
(a) 非现场监察
15. 为进行非现场监察，证监会与持牌法团保持定期沟通，以了解他们的业务模式、最新计划与发展路向，以及该等活动的固有风险，务求识别和评估其业务活动所产生的风险。证监会亦会从不同来源收集情报、跟进对持牌法团的投诉和持牌法团自行呈报的违规事项，及考虑持牌法团提出的后偿贷款申请和规则修改／宽免申请。透过综合从不同来源搜集所得的资料，证监会将更有条件全盘审视持牌法团的业务状况。
16. 作为非现场监察的重要一环，我们会评估持牌法团的财政稳健程度，这主要是透过分析持牌法团呈交的定期财务申报表而进行，并会识别任何有可能面对财政困难的持牌法团。为达此目标，我们会：
• 利用系统辅助风险指针（包括趋势分析及同业比较）识别表现明显落差的公司，以便采取跟进行动；及
• 适时进行敏感度及压力测詴，以识别个别财政不稳的公司。我们会加强监察被识别为财政不稳的公司，如有需要，可要求他们制订及实施适当的应变或补救计划。
17. 此外，我们会不时透过持牌法团送交本会存盘的文件以收集关于持牌法团风险的其他资料，该等文件包括但不限于经审计周年账目、合规报告、业务及风险管理问卷等。我们会跟进持牌法团的外聘核数师所提出的任何事宜或发表的保留意见，并会在适当情况下采取迅速行动控制有关情况及保障客户，这方面可能需要与核数师合作。
18. 为加强数据分析，我们亦会从其他来源收集情报。该等来源包括：
• 市场消息或传媒报道；
• 本会其他部门所采取的行动；
• 与其他监管机构（例如香港金融管理局、保险业监理处及强制性公积金计划管理局）的交流或他们转介的个案；
• 与市场从业员／业界及商会组织的频密沟通；及
• 本会不时进行的业界研究（包括乔装客户检查计划）。
19. 跟进对持牌法团的投诉和持牌法团自行呈报的违规事项，是证监会的监管职能的另一重要环节；借着这项工作，我们有可能发现个别持牌法团原本隐而未见的深层问题。有关程序一般包括初步事实探究、详细分析及跟进行动。我们如怀疑某公司或其职员违规，可因应违规事项的严重程度，对该公司或其职员作出进一步查讯及／或调查。若该公司自此已采取适当的补救行动防止其自行呈报的违规事项日后再度出现，我们亦会作出评估。
20. 我们另一项重要工作是处理持牌法团提出的后偿贷款申请和规则修改／宽免申请，方便持牌法团应付其特定业务需要。我们会审慎考虑这些申请，并只会在无损投资大众利益的情况下才给予批准。
(b) 现场审查
21. 现场审查是证监会的主要监管措施之一，有助我们了解公司的业务运作、风险管理与内部监控，及衡 量公司遵守有关法例和规管规定的程度。此举应可让我们评估持牌法团有否及在多大程度上按照有关法例及规例，以适当的技能、小心审慎和勤勉尽责的态度行事，及采纳恰当的业务操守、程序及常规。不过，应注意的是，鉴于下列因素，现场审查无法识别和纠正所有违规事项及缺失：
• 审查范围必然是基于专业判断而局限于重要性相对较高的选定范畴，因此未必能揭露所有可能存在的违规事项、缺失及异常情况；及
• 现场审查的结果仅反映有关公司的业务活动在某个特定时间的情况。
22. 现场审查分为以下四种：
• 例行视察；
• 特别视察；
• 主题视察；及
• 审慎查访。
23. 证监会已制定不同的视察查检表和程序，以涵盖持牌法团所进行的不同业务活动。不过，由于每项审查的范围及深入程度都是为了切合每宗个案的具体情况而度身设计，藉以尽量提高监管效能，因此上述的查检表和程序只作指引用途。
例行视察
24. 所有持牌法团均须接受证监会的例行视察。我们透过例行视察，在重要性相对较高的范畴内概括地检查公司的系统和监控措施，及公司有否遵守有关规则和规例。一般来说，在展开视察前，视察小组会识别主要的潜在风险范畴及拟定视察计划。
25. 在大部分情况下，我们会采取由上而下及由下而上的平衡方针，评估持牌法团的系统及监控措施的整体效能，以确保对其适用的主要法律及规管规定获得遵从。为达此目标，我们会：
• 根据在非现场监察的过程中收集的资料及作出的分析，并透过与持牌法团的高级管理层进行讨论，先行宏观地了解持牌法团的业务活动、运作、系统及监控措施以及未来发展路向；及
• 采取适当的审查步骤以确定该公司实际上如何实施其系统及监控措施，例如：
o 对主要的监控程序及流程进行全程测詴；
o 审阅选取的凭证文件（例如银行结单和保管人结单以确定所持有的资产是否存在及其估值）和进行抽样合规测詴；及
o 会见有关职员以评估该公司的监控环境。
特别视察
26. 证监会如怀疑任何持牌法团为市场或其客户带来迫切风险，例如当有理由怀疑该持牌法团挪用客户资产时，会对该持牌法团进行特别视察。在此情况下，我们会因应每宗个案的具体情况，度身设计视察步骤。特别视察一般涉及进行详细的实质测詴和法证审查，以协助评估投资者的任何潜在损失。
27. 我们亦会对我们认为财政不稳的持牌法团进行特别视察。在此情况下，我们会在切实可行的范围内尽快安排现场视察，以评估该持牌法团最新的财政及速动资金状况，及判断客户权益是否有可能蒙受风险，从而让本会能够在必要时对该持牌法团作出分隔安排。
主题视察
28. 主题视察是证监会用来评估某一界别层面风险的规模及性质的主要措施，每当我们识别出需要迅速予以规管响应的趋势、新兴风险及不合规情况时，即可采取这项措施。我们在每轮主题视察中均会抽样选出一些持牌法团以作审查，审查步骤通常都是度身设计，一般涉及分析特定界别的若干业务范畴、活动或常规；我们于2009年对保荐人在首次公开招股活动中拟备上市文件时的尽职审查工作所进行的审查，便是一例。
审慎查访
29. 审慎查访是证监会的持续监管过程的其中一环。透过到持牌法团的办事处探访和与其管理团队会面，我们可宏观地了解持牌法团的最新业务发展、业务前景及其如何应付所面对的挑战。会面时尤其会讨论关于该公司的特有事件和重大市场／业界事件的资料，以协助我们确定有关事件对该持牌法团及业界整体的影响。
30. 审慎查访也可作为一个平台，让我们与持牌法团的高级管理层建立良好关系，令双方有机会就市场及规管环境交换意见和讨论任何规管事宜或关注事项。
31. 与视察不同的是，审慎查访是较为非正式的行动，一般旨在搜集数据，所得数据可让我们对持牌法团的风险状况作出更确切的评估，并有助我们决定是否需要进行视察或作进一步审查。
C. 监管效果／结果
32. 证监会非常注重及早发现和管理潜在风险，以便控制潜在风险一旦变为现实时可能造成的损害。本会亦致力对高风险的公司作出分隔安排，以尽量减少连锁风险扩散。若我们发现适用法例及规例不获遵从或存在监控缺失，或我们认为持牌法团冒进地经营业务而没有妥善管理相应的财务风险，我们会将该等发现及／或关注事项通知该持牌法团。该持牌法团亦须采取迅速和有效的补救行动，或在适当情况下实施应变计划（例如注资或后偿贷款），以处理有关问题。
33. 有时候，我们或须向香港交易及结算所有限公司通报，着其考虑是否需要实施额外的风险管理措施，例如对持牌法团施加适当的交易上限等。
34. 凡发现重大的违规或不合规情况，本会的法规执行部可对有关个案作出进一步查讯／调查，并在适当情况下采取纪律行动（包括谴责、撤销或暂时吊销牌照及罚款）。
35. 如某公司的内部监控差劣及存在客户资产可能被挪用的风险，则我们除可要求该公司的高级管理层收紧相关的监控措施外，亦可要求该公司委聘外间顾问进行内部监控审查，或对客户的账户结余及持仓进行确认程序。本会亦可对有关持牌法团施加适当的发牌条件。如证实有关情况对投资者的权益构成迫切风险，我们会采取迅速的限制行动，以保存客户资产及尽量控制该公司可能引致的损害。上述行动可能包括在获得证监会董事局批准后安排发出通知，藉以限制该公司经营业务或处理财产的方式。
36. 若我们认为应告知业界某些事宜（例如在主题视察、研究工作及／或其他规管行动中发现的不妥善作业方式），我们一般会发出报告、通函或编制《常见问题》以提醒业界注意某些法律或规管规定及／或更有效地传达应符合的准标。凡识别出需要予以规管响应的较基本关注事项（包括新风险或新兴风险），我们可就有关范畴对规管制度作出详细检讨。
附件繁体版：香港证监会-对中介人的监管方针.pdf
香港上市渠道合作、香港上市公司股权并购合作、香港牌照申请与并购事务，欢迎联系我们！
